Формування ефективної системи державного фінансового контролю бюджетних програм в умовах євроінтеграції України

Abstract

Дисертацію присвячено теоретичному обґрунтуванню, науково методичному вдосконаленню та розробці практичних підходів до формування ефективної системи державного фінансового контролю бюджетних програм в Україні відповідно до принципів прозорості, ефективності та підзвітності, з урахуванням вимог європейських стандартів і сучасних викликів у сфері управління державними фінансами. Об’єктом дослідження є система державного фінансового контролю в Україні як інституційна основа забезпечення законності, цільового використання та ефективності управління державними фінансами в умовах євроінтеграції. Предметом дослідження є сукупність теоретичних положень, методичних підходів та організаційно-практичних механізмів здійснення державного фінансового контролю бюджетних програм в Україні з урахуванням вимог європейських стандартів, принципів результативності та сучасних викликів у сфері управління державними фінансами. У першому розділі розкрито сутність державного фінансового контролю як ключового елементу системи управління державними фінансами, визначено його роль у забезпеченні прозорості, підзвітності та ефективності використання бюджетних ресурсів. Обґрунтовано еволюцію державного фінансового контролю в Україні – від ревізійної до сучасної ризик-орієнтованої моделі аудиту, інтегрованої з європейськими стандартами. Проаналізовано нормативно правові засади, стратегічні документи та інституційні зміни, що зумовили трансформацію підходів до контролю. Виокремлено характерні ознаки традиційної та сучасної моделі, зокрема щодо цілей, методів, суб’єктів та цифрових інструментів. Сформульовано логіку переходу до моделі партнерства і превенції, визначено функціональну структуру державного фінансового контролю та її відповідність вимогам євроінтеграції. Здійснено системний аналіз співвідношення понять «аудит», «контроль» і «моніторинг» у контексті державного фінансового управління. Визначено їхні функціональні відмінності за метою, інструментами, часовим режимом, правовим статусом та глибиною втручання. Показано, що фінансовий контроль є надсистемою, яка інтегрує аудит як незалежну регламентовану оцінку та моніторинг як інструмент оперативного реагування і раннього виявлення ризиків. Обґрунтовано доцільність побудови цілісної, багаторівневої та адаптивної системи фінансового контролю, де зазначені форми взаємодоповнюють одна одну. Результати можуть бути використані для удосконалення нормативно-методичного забезпечення фінансового нагляду та формування ефективних стратегій управління державними ресурсами. Проведено міждисциплінарний аналіз вітчизняних і зарубіжних наукових джерел, що дозволило сформувати комплексне уявлення про напрями розвитку фінансового контролю в умовах цифровізації, впровадження ІТ-рішень, зміцнення інституційної незалежності та використання ризик-орієнтованих підходів. Обґрунтовано напрями гармонізації національної моделі державного фінансового контролю з європейськими стандартами, зокрема у сфері аудиту. Розроблено матрицю нормативної відповідності та поетапну модель імплементації положень Директиви 2014/56/ЄС і Регламенту № 537/2014 на прикладі досвіду європейських країн. Запропоновано дорожню карту реформування системи державного аудиту України, що охоплює пріоритетні заходи у напрямах нормативного узгодження, інституційного зміцнення, кадрового оновлення та цифрової трансформації, із зазначенням відповідальних суб’єктів та очікуваних результатів. Другий розділ дисертаційного дослідження присвячено аналізу бюджетних програм як ключового об’єкта державного фінансового контролю в умовах євроінтеграційних трансформацій України. Обґрунтовано, що бюджетні програми становлять не лише інструмент реалізації державної політики, але й формують інституційне підґрунтя стратегічного управління державними фінансами, а отже потребують адекватного контрольного супроводу на всіх етапах бюджетного циклу. Запропоновано розширене трактування сутності бюджетних програм із позицій їх ролі у забезпеченні фінансової самодостатності територіальних громад, сталого розвитку та досягнення соціально-економічних цілей. Обґрунтовано класифікацію бюджетних програм як об’єктів державного фінансового контролю з урахуванням структури видатків, джерел їх формування та завдань територіальних громад. Визначено систему класифікаційних ознак за функціональним напрямком, економічним змістом, відомчою належністю, програмною спрямованістю, джерелами фінансування, термінами реалізації, складністю завдань, формами участі громадськості, методами формування змісту, сценаріями розвитку, просторовим охопленням і колом суб’єктів фінансування, що забезпечує можливість диференційованого контролю за їх реалізацією та підвищення ефективності бюджетного управління. У результаті аналізу європейського досвіду встановлено, що застосування програмно-цільового бюджетування сприяє підвищенню ефективності, прозорості й результативності управління державними фінансами, а інтеграція системи контролю, орієнтованої на оцінку ефективності, відповідності та законності використання бюджетних ресурсів, є визначальним чинником успішної реалізації бюджетних програм. На основі цих висновків сформовано практично орієнтовані рекомендації щодо вдосконалення державного фінансового контролю в Україні з урахуванням її інституційної специфіки. Ідентифіковано ключові проблеми аудиту ефективності бюджетних програм в Україні, зокрема відсутність уніфікованої методики аудиту з урахуванням міжнародних стандартів, формальний підхід до оцінки результативності та нехтування SMART-критеріями, слабкість аналітичної бази бухгалтерського обліку, недостатня координація між контрольними органами, обмежене використання ІТ-рішень, кадрові та інституційні виклики, брак прозорості та громадського контролю, ігнорування умов воєнного стану та відсутність фокусу на довгостроковій ефективності. Кожна з цих проблем отримала відповідне аналітичне обґрунтування та пропозиції щодо їх подолання, що забезпечило комплексне бачення шляхів підвищення ефективності державного фінансового контролю. Встановлено, що чинна система бухгалтерського обліку в державному секторі не дозволяє чітко відстежувати витрати за бюджетними програмами за цілями, завданнями та центрами відповідальності, що перешкоджає впровадженню програмно-цільового управління в територіальних громадах. Запропоновано розглядати бюджетні програми як об’єкти аналітичного обліку з впровадженням до Плану рахунків бухгалтерського обліку державного сектору окремого синтетичного бухгалтерського рахунку для відображення витрат за програмною класифікацією (наприклад за вільним кодом 19 «Витрати на виконання бюджетних програм») та відповідної системи субрахунків з деталізацією за центрами відповідальності, що суттєво підвищить прозорість фінансових потоків, контроль та відповідальність у використанні бюджетних коштів. Виявлено, що основною проблемою аудиту бюджетних програм є недостатня увага до довгострокової оцінки їх ефективності, адже більшість перевірок зосереджена на короткотермінових результатах освоєння коштів, що обмежує можливості для стратегічного управління та удосконалення політики. Запропоновано впровадити комплексний аудит, який включає всі стадії життєвого циклу бюджетної програми (планування, виконання та оцінювання) із застосуванням процедур, що поєднують кількісні і якісні критерії ефективності, результативності та якості. Третій розділ дослідження присвячено оцінці ефективності та удосконаленню механізмів державного фінансового контролю в контексті управління бюджетними програмами, з урахуванням сучасних викликів, пов’язаних з цифровізацією, ризик-орієнтованістю контролю та необхідністю інтеграції до європейського аудиторського простору. У фокусі дослідження перебувають питання практичної реалізації контрольних функцій держави, розробка кількісних та якісних індикаторів оцінки, а також впровадження інноваційних підходів до моніторингу й аудиту бюджетних ресурсів. Удосконалено методичний підхід до оцінювання ефективності діяльності органів державного фінансового контролю шляхом запровадження індикативного коефіцієнта бюджетної результативності, що слугує інтегрованим кількісним показником для співставлення бюджетних витрат на контроль із досягнутими результатами у вигляді запобігання чи відшкодування втрат. Проведено компаративний аналіз роботи Державної аудиторської служби України з вищими аудиторськими органами окремих європейських країн, який виявив суттєві відмінності у інституційних моделях, підходах до оцінювання ефективності та організаційній структурі. На підставі отриманих даних запропоновано напрями реформування системи державного контролю в Україні, зокрема переходу від фіскального до стратегічного аудиту, що враховує не лише фінансові, а й довгострокові соціально-економічні ефекти. Встановлено значні можливості впровадження ризик-орієнтованого контролю публічних закупівель у процесі моніторингу бюджетних програм для підвищення ефективності державного фінансового контролю. Виявлено, що використання цифрових індикаторів та сучасних аналітичних методів дозволяє оперативно виявляти фінансові, процедурні й операційні ризики, що підвищує точність і результативність аудиту. Така інтеграція сприяє зростанню прозорості та підзвітності в сфері публічних закупівель, зменшенню корупційних загроз і раціоналізації використання бюджетних ресурсів. Результати дослідження підтверджують, що ризик-орієнтований контроль є дієвим інструментом для забезпечення якості, ефективності та відповідності державних фінансових процесів встановленим цілям і стандартам. Здійснено критичний аналіз інституційної спроможності органів державного фінансового контролю України, зокрема Державної аудиторської служби, в порівнянні з вищими органами фінансового контролю країн ЄС. Розроблено методику оцінювання інституційної спроможності органів державного фінансового контролю за 12 ключовими індикаторами незалежності, що охоплюють фінансовий, кадровий, процедурний, операційний та конституційний виміри. Обчислення агрегованого індексу InSAI дало змогу кількісно виміряти відставання національної моделі ДАСУ від систем контролю провідних країн. Це підтвердило наявність глибинних інституційних бар’єрів для формування ефективного незалежного аудиту в Україні та підкріпило потребу в посиленні гарантій інституційної незалежності через реформу бюджетної автономії, процедур призначення керівництва та механізмів контролю за дотриманням етичних і професійних стандартів. На основі дослідження сформовано дорожню карту гармонізації системи державного фінансового контролю України з вимогами acquis ЄС, яка охоплює блоки нормативного регулювання, інституційної незалежності, кадрової політики та цифрової трансформації.